Kolejny projekt Ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa.

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji ukazał się kolejny projekt tzw. ustawy o sygnalistach, dokument z 6 kwietnia 2022 roku został opublikowany 8 dni później. Dla jasności warto zaznaczyć, że Polska (tak i pozostałe kraje członkowskie UE) miały czas do 17 grudnia zeszłego roku na wdrożenie wymogów słynnej Dyrektywy. Minęło już więc 5 miesięcy, temat sygnalistów nie jest priorytetem z uwagi na wydarzenia w kraju i na świecie. Niemniej legislator z pewnością zapoznał się z otrzymanymi do pierwszego projektu uwagami i sporządził kolejną wersję – tak kolejną wersję, ponieważ nie jest to projekt nowy, napisany od nowa a „plik”, na którym naniesiono zmiany. Zmiany te oparte są na wniesionych wcześniej uwagach, jakie były wynikiem opiniowania oraz konsultacji – skierowanych do interesariuszy ustawy (którzy otrzymali projekt wcześniej), jak i otwartych (gdzie uwagi mogła wnieść każda organizacja czy nawet osoba fizyczna).

Poniżej kilka uwag dotyczących projektu. Nie jest to absolutnie kompletna analiza zmian, zachęcam do przeczytania opinii kilku specjalistów – ja jeszcze tego nie zrobiłem aby zachować swój punkt widzenia.

1. Rozwinięto Art. 2 (definicje) - zarówno o zakres podmiotów odpowiedzialnych za podejmowanie działań następczych (tu po raz pierwszy pojawia się termin „podmiot prawny”) a także o jego elementy – częścią katalogu (otwartego) działań podejmowanych w związku ze zgłoszeniem jest także wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego. Przypomnijmy, że podstawowym działaniem jakie należy podjąć jest ocena prawdziwości zarzutów zawartych w zgłoszeniu. W wielu jednostkach dyskusja która komórka ma być odpowiedzialna za te czynności już się zaczęła i momentami jest bardzo „gorąca”. Wskazanie kontroli jako jednej z form może być dla wielu kierowników dość czytelną wskazówką do podjęcia decyzji.

2. Doprecyzowano pojęcie „kontekst związany z pracą”. Obecnie jasne jest, że kontekst ten dotyczy także relacji już zakończonych oraz przyszłych. Wskazano, że kontekst ten dotyczy także świadczonych usług, ale już nie ma tu dostaw – które są dalej wskazane jako kontekst związany z pracą jaki ma łączyć sygnalistę z kierownikiem jednostki.

3. Poszerzono definicję (właściwie to ją dopiero ustanowiono) organu publicznego. Okazuje się, że organów tych (uprawnionych do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych) jest całkiem sporo – poza centralnymi i naczelnymi organami administracji rządowej są nimi także organy wykonawcze samorządu a także Regionalne Izby Obrachunkowe. Jest to zdecydowanie spojrzenie z punktu widzenia sektora publicznego. Będąc przedsiębiorcą czy menedżerem w korporacji nie znajdę w ustawie wyjaśnienia kto (poza RPO) może być adresatem zgłoszeń zewnętrznych. Ponownie wydaje się że pozostawiono tu zbyt dużą swobodę – część instytucji ma „poczuć” się uprawniona i zacząć przyjmować zgłoszenia. Jest to istotne z uwagi na to, że zgłoszenia zewnętrzne mogą dotyczyć instytucji samorządowych, rządowych oraz całego sektora prywatnego – zasadnym wyda się uporządkowanie kto za jaki zakres przedmiotowy i podmioty zgłoszeń ma odpowiadać.

4. Słusznie zapewnia się poufność faktu udzielania pomocy przez osobę wspierającej sygnalistę w dokonaniu zgłoszenia. Mam jednakże wciąż wątpliwości kim konkretnie będą te osoby – sprawnie działające kanały zgłoszeń nie będą wymagać pomocy, być może przewidziano sytuację kiedy zgłoszenie nieprawidłowości w sposób zapewniający poufność wobec szerokiego grona pracowników jest utrudniona czy niemożliwa, inną sytuacją może być pomoc w zgromadzeniu materiałów dowodowych do zgłoszenia.

5. Istotna zmiana dotyczy ustalenia odpowiedzialności za wdrożenie wymogów ustawy – nie jest to już pracodawca a podmiot prawny, którym poza podmiotami publicznymi są podmioty prywatne zdefiniowane jako jdg, osoby prawne oraz jednostki którym zdolność prawną przyznają ustawy (a także pracodawcy).

6. W katalogu definicji dodano także pojęcie „postępowania prawnego”, jest to postępowanie toczące się na podstawie zarówno przepisów prawa (czyli np. postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych czy antymobbingowe), jak i na podstawie przepisów wewnętrznych – przykładem (nie wskazanym w projekcie) może być regulacja dotycząca przeprowadzania kontroli wewnętrznych w samorządach. Ma to być jedna z form podjętych działań następczych służących wyjaśnieniu zgłoszenia oraz ewentualnych działań zapobiegawczych.

7. Duża zmiana zaszła w katalogu naruszeń prawa objętych przepisami ustawy. Na plus oceniam dodanie naruszeń dotyczących interesów finansowych skarbu państwa Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże w zakres interesów SP nie wchodzi mienie samorządów. Inną zmianą, którą chyba należy ocenić negatywnie jest odebranie podmiotowi prawnemu możliwości poszerzenia katalogu zgłoszeń o inne przepisy, co w poprzednim projekcie było możliwe. Obecnie możliwym jest poszerzenie jedynie o naruszenie regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych.

8. Projekt ustawy jednoznacznie określił (na szczęście), iż sygnalistą może być także osoba związana z pracodawcą innym stosunkiem niż stosunek pracy – a więc żołnierz lub funkcjonariusz. To było niby oczywiste, ale część instytucji miało co do tego wątpliwości.

9. Doprecyzowano także, iż sygnalistą może być osoba, która ujawnia naruszenia, co do których wiedzę posiadła w związku z m.in. realizacją dostaw. To w praktyce może oznaczać, iż sygnalista może być anonimowy, ponieważ ciężko wyobrazić sobie ustalanie czy np. Jan Kowalski jest (był) faktycznie naszym dostawcą czy nie. Wiem, że część jednostek chce podejmować działania w celu weryfikacji czy zgłaszający spełnia wymogi ochrony – trudno sobie wyobrazić ustalanie tożsamości dostawców z ostatnich kilku lat.

10. Bieżący projekt poszerza katalog możliwych działań odwetowych (jednakże dalej jest to katalog otwarty) o straty i szkody. Mamy więc zakaz powodowania straty finansowej, w tym gospodarczej lub utraty dochodu oraz wyrządzenie innej szkody niematerialnej, w tym nadszarpnięcia reputacji, zwłaszcza w mediach społecznościowych. To oczywiście dalej z zastrzeżeniem „chyba, że pracodawca udowodni, że kierował się obiektywnymi i należycie uzasadnionymi powodami, tu warto zauważyć dodany zapis „należycie” uzasadnionymi – których w poprzedniej wersji nie było. Czyny te są dosyć płynne – wykazanie spowodowania straty finansowej z winy organu prawnego może być kłopotliwe, dodatkowo termin „strata finansowa” ma związek z finansami i rachunkowością.

11. Zgłoszenie ustne zostało doprecyzowane – pewnym brakiem wcześniejszego projektu było ryzyko braku precyzji zgłoszenia ustnego, które mogło być odtwarzane „z głowy”. Obecnie zgłoszenie ustne musi być albo nagrane albo odzwierciedlone w formie kompletnej i dokładnej transkrypcji. Zgłoszenie takie jest więc pod względem dokumentacji i precyzji ustaleń równorzędne ze zgłoszeniem w formie pisemnej.

12. Znakomitym pomysłem z punktu widzenia zarządzania oraz bezpieczeństwa procesu przyjmowania zgłoszeń oraz rozpatrywania jest uzupełnienie zawarte w Art. 28.5, gdzie wymieniono wymogi dotyczące przetwarzania danych, mamy tam odzwierciedlone parametry takie jak poufność, integralność czy rozliczalność. Ma to także znaczenie dla ewentualnego audytu tego procesu.

13. Ciekawą nowością jest możliwość zlecenia prowadzenia rejestru zgłoszeń podmiotowi zewnętrznemu. Jest to uzupełnienie wcześniejszych zapisów, przez co można stwierdzić, że możliwie jest outsource’owanie całości zagadnienia na zewnątrz.

14. Art. 37.1. daje podstawy organowi publicznymi do zwracania się w ramach postępowań wyjaśniających do sygnalisty celem uzupełnienia zgłoszenia, wyjaśnień kwestii wątpliwych itp. Co ciekawe nie ma takiego zapisu w odniesieniu do prowadzenia postępowań przez samą organizację, której zgłoszenie dotyczy (w ramach zgłoszeń wewnętrznych).

15. Zawarta w Art. 37.1 możliwość zlecenia przeprowadzenia postępowań wyjaśniających jednostkom nadzorowanym lub podległym lub innej jednostce organizacyjnej w ramach porozumienia może budzić obawy co do obiektywności i rzetelności postępowania. Wydaje się, że zasadnym jest przynajmniej poinformować potencjalnego sygnalistę, że zgłoszenie zewnętrzne może być przekazane do prowadzenia innemu podmiotowi. Nie wskazano wyraźnego zakazu przekazania sprawy jednostce, której ono dotyczy.

16. Podmiot prowadzący postępowania w ramach zgłoszeń zewnętrznych ma wedle bieżącego projektu ustawy możliwość przedłużenia czasu na zakończenie postępowania wyjaśniającego (z 3 do 6 miesięcy). Nie dodano takiego uprawnienia przy zgłoszeniu wewnętrznym.

Biorąc pod uwagę rodzaj zmian oraz sam fakt, iż legislator zdecydował się na poprawienie poprzedniego projektu można spodziewać się chęci szybkiego wdrożenia ustawy. Kolejna sesja opiniowania publicznego może poprzedzać przekazanie materiału do kolejnego etapu prac. Bezdyskusyjnie stoimy przed wyzwaniem większym niż w maju 2018 roku z RODO – od 1997 roku obowiązywała ustawa o ochronie danych, mieliśmy też w tym zakresie praktykę i orzecznictwo. Sygnaliści będą zupełnie dziewiczym lądem dla większości podmiotów.